美國(guó)聯(lián)邦政府（1776年成立的美國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)）
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美國(guó)聯(lián)邦政府
1776年成立的美國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)
美國(guó)聯(lián)邦政府（Federal governmen tof theUnited States）主要包括國(guó)會(huì)、總統(tǒng)、聯(lián)邦法院三大機(jī)構(gòu)，依據(jù)三權(quán)分立與聯(lián)邦制兩大政治思想而制定，將立法、司法、行政三種權(quán)力分別獨(dú)立，互相制衡，以避免政府濫權(quán)。
政府有聯(lián)邦政府、州政府之分，憲法起草人根據(jù)政府必須接近百姓才不致剝奪人民自由的原則，將有關(guān)各州自治權(quán)保留給州政府，各州政府本身?yè)碛辛⒎ā⑺痉ā⑿姓T權(quán)限，聯(lián)邦政府的權(quán)力系以一州政府無法單獨(dú)行使者為限，如課稅、財(cái)政、國(guó)防、外交、貨幣銀行、出入境管理、對(duì)外貿(mào)易、國(guó)民福利、郵政，以及科學(xué)藝術(shù)的發(fā)展等。
2018年12月，據(jù)美國(guó)白宮官方網(wǎng)站消息，當(dāng)?shù)貢r(shí)間18日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普發(fā)布行政令，宣布聯(lián)邦政府將于12月24日、圣誕節(jié)前一天關(guān)閉。
基本信息
| 中文名 | 美國(guó)聯(lián)邦政府 |
| 外文名 | Federal government of the United States |
| 成立時(shí)間 | 1776年7月4日 |
| 權(quán)力 | 聯(lián)邦政府、州政府之分 |
| 性質(zhì) | |
| 組成 | 國(guó)會(huì)、總統(tǒng)、聯(lián)邦法院 |
| 所屬國(guó)家 | 美國(guó) |
收起
歷史
試驗(yàn)階段
試驗(yàn)階段（1788—1828）：不能統(tǒng)治的政府
兩大敵對(duì)黨派
1800年，杰弗遜領(lǐng)導(dǎo)國(guó)會(huì)的反聯(lián)邦黨勢(shì)力，在總統(tǒng)與國(guó)會(huì)選舉中大獲全勝，自此開始了“杰弗遜時(shí)代”。在此后二十年中，“共和黨”贏得四分之三的眾議院席位與總統(tǒng)選舉人，和五分之四的參議院席位。除了最高法院之外，聯(lián)邦黨在政府中的勢(shì)力自此衰落。
聯(lián)邦黨的衰落使政黨競(jìng)爭(zhēng)過早消失，政黨活動(dòng)因而失去組織目標(biāo)。“共和黨”的壓倒性勝利反使自己內(nèi)部分裂，黨派斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)化為在“共和黨”內(nèi)的派系斗爭(zhēng)。因此，杰弗遜時(shí)代的政黨活動(dòng)亦主要局限在政府內(nèi)部；它們并不具備1832年杰克生在政府外組織的現(xiàn)代化、大眾型政黨的基本特點(diǎn)。
在這個(gè)時(shí)期，民眾的政治參與極為有限；政黨組織松散而力量脆弱。憲法整個(gè)忽略了政黨領(lǐng)導(dǎo)的可能性，黨派也不預(yù)備組織選民與領(lǐng)導(dǎo)政府的能力。
聯(lián)邦首都的哥倫比亞特區(qū)
國(guó)會(huì)即由這些來自全國(guó)各個(gè)地區(qū)，具有不同的選民基礎(chǔ)，并且大都由互不相識(shí)的議員組成。憲法設(shè)想他們將在沒有總統(tǒng)或其它外來力量的干預(yù)下，獨(dú)立地制訂聯(lián)邦的法律。他們自己也是這樣認(rèn)為的；人人都小心謹(jǐn)防來之鐵柏河的另一側(cè)對(duì)“三權(quán)分立”的侵犯。華盛頓時(shí)期的財(cái)政部長(zhǎng)漢密爾頓曾欲專程到國(guó)會(huì)面諫立法提案，國(guó)會(huì)卻忌諱開創(chuàng)行政官員直接影響立法機(jī)構(gòu)這個(gè)先例，要求他寫下書面意見轉(zhuǎn)交國(guó)會(huì)。
總統(tǒng)之所以不能領(lǐng)導(dǎo)國(guó)會(huì)，主要原因是缺乏制度化的權(quán)力。杰弗遜時(shí)代的總統(tǒng)沒有個(gè)人助理，不能獨(dú)立游說國(guó)會(huì)。各內(nèi)閣部門自成一統(tǒng)，直接和國(guó)會(huì)相應(yīng)的負(fù)責(zé)其事務(wù)的委員會(huì)打交道，儼然獨(dú)立王國(guó)，不受總統(tǒng)控制。相反，總統(tǒng)取決于內(nèi)閣和國(guó)會(huì)進(jìn)行政治聯(lián)絡(luò)，獲得立法與行政信息。
\注釋{門羅通過國(guó)會(huì)才知道聯(lián)邦預(yù)算赤字}總統(tǒng)的主要任務(wù)是使各內(nèi)閣部門和諧一致，對(duì)政府目標(biāo)具備共識(shí)，從而獲得統(tǒng)一政策以有效地領(lǐng)導(dǎo)國(guó)會(huì)。可惜這一目標(biāo)也是不可實(shí)現(xiàn)的。不錯(cuò)，每個(gè)內(nèi)閣部門相當(dāng)于行政決策委員會(huì)，要比國(guó)會(huì)委員會(huì)更為團(tuán)結(jié)。但部門內(nèi)部的團(tuán)結(jié)似乎以部門之間的敵視為基礎(chǔ)。
既然內(nèi)閣成員的任命要經(jīng)過參院批準(zhǔn)，部門成分的配制便反映了國(guó)會(huì)的地區(qū)利益派別的比例。揚(yáng)認(rèn)為至少有四種因素造成了部門之間的分裂：在內(nèi)閣內(nèi)部不同機(jī)構(gòu)之間的結(jié)盟，在政府外與不同地區(qū)利益集團(tuán)之間的結(jié)盟，對(duì)不同的國(guó)會(huì)委員會(huì)負(fù)責(zé)，以及和國(guó)會(huì)內(nèi)不同幫派的聯(lián)合。
美國(guó)聯(lián)邦政府
1788—1832年是經(jīng)典的“三權(quán)分立”理論的實(shí)驗(yàn)階段。它證明這一憲法規(guī)定的政體本身是不可運(yùn)轉(zhuǎn)的；純粹象《聯(lián)邦論叢》第十篇所設(shè)想的利益集團(tuán)政治，提供了一個(gè)無所作為的弱政府。在這一時(shí)期，“憲法原則獲得勝利，卻是以犧牲一個(gè)可行的政府為代價(jià)”。畢竟，統(tǒng)治人民的要求和代表人民的要求殊為不同；代表各地選民利益的國(guó)會(huì)不能領(lǐng)導(dǎo)自己來完成立法功能。在沒有政黨或總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)下，以國(guó)會(huì)為中心的政府成為一個(gè)不能統(tǒng)治的政府。要組織有效的政黨只有實(shí)行大眾民主；要使總統(tǒng)具備領(lǐng)導(dǎo)能力必須從機(jī)制上給他提供權(quán)力。美國(guó)先后嘗試了這兩條途徑；讓我們以下考查它們所得出不同的結(jié)果。
民主化階段
民主化階段（1829—1860）：大眾政黨的興起
美國(guó)國(guó)會(huì)
與此同時(shí)，聯(lián)邦的大多數(shù)州迅速取消過去對(duì)選民資格的財(cái)產(chǎn)限制，使美國(guó)成為第一個(gè)實(shí)行大多數(shù)白人男子普選的國(guó)家，這比歐洲至少早了30年。
當(dāng)時(shí)，美國(guó)仍有80%的農(nóng)業(yè)人口。因此，和歐洲大陸的民主不同，美國(guó)在工業(yè)資本主義和都市化之前首先邁入大眾民主。為了與新興的民主勢(shì)力相抗衡，以前的聯(lián)邦黨聯(lián)合反對(duì)派系在1834-40年間組成了輝格黨，從而標(biāo)志著現(xiàn)代兩黨系統(tǒng)的成熟。1948年，民主黨成立了全國(guó)委員會(huì)，美國(guó)的政黨結(jié)構(gòu)此后少有變化。
內(nèi)戰(zhàn)與重建時(shí)期
內(nèi)戰(zhàn)與重建時(shí)期（1861—1900）：“國(guó)會(huì)政府”
1854—1860年間南北分裂，兩黨制暫告結(jié)束。在此前后，輝格黨、自由土地者和北部反對(duì)奴隸制的民主黨人組成了共和黨。內(nèi)戰(zhàn)的結(jié)束標(biāo)志著共和黨時(shí)代的開始，直到大蕭條的到來才結(jié)束了它的霸權(quán)。在這段時(shí)間內(nèi)，共和黨作為真正制訂聯(lián)邦政策的政黨，一直占據(jù)著聯(lián)邦政府的各分支。
在從內(nèi)戰(zhàn)到新政之前的六十多年中，共和黨統(tǒng)治白宮55年，眾院50年，參院60年。從1874年開始的重建時(shí)期開始，兩黨在南北地區(qū)進(jìn)入獨(dú)特的僵持階段：在北部共和黨具有絕對(duì)統(tǒng)治地位，在南部民主黨則占據(jù)絕對(duì)多數(shù)。因而根據(jù)地域，在地方上形成了“兩個(gè)一黨統(tǒng)治”。
建立
美國(guó)聯(lián)邦政府徽章
總統(tǒng)和國(guó)會(huì)之間、國(guó)會(huì)本身兩院之間、司法與其他部門之間均構(gòu)成制約。
行政權(quán)總統(tǒng)總統(tǒng)由選民間接選出總統(tǒng)既是國(guó)家元首，又是政府首腦，還是軍隊(duì)總司令同，在戰(zhàn)時(shí)可行使獨(dú)裁權(quán)。
司法權(quán)聯(lián)邦法院大法官由總統(tǒng)任命，終身任職。聯(lián)邦法院擁有解釋一切法律及條約的權(quán)力。
結(jié)構(gòu)：中央集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合規(guī)定美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦權(quán)利高于各州權(quán)利
分割中央權(quán)利:1.立法權(quán)——國(guó)會(huì)
國(guó)務(wù)卿徽章
3.司法權(quán)——聯(lián)邦法院
2、“1787年憲法”的意義：
3、“1787年憲法”的局限性：反映人民群眾權(quán)益的《權(quán)利法案》是幾年后作為修正案補(bǔ)充進(jìn)憲法的;
白宮
美國(guó)白宮
由愛爾蘭移民建筑師赫本（JamesHoban）設(shè)計(jì)的。1792年10月13日，華盛頓總統(tǒng)親自破土安放基石，到1800年建成，第二屆總統(tǒng)約翰·亞當(dāng)斯（JohnAdams）首先入內(nèi)居住。它的原始顏色是灰色，在1814—1817年重建后被漆成了白色，1902年由西奧多·羅斯福（TheodoreRoosevelt）正式命名為“白宮”，又稱它為天字第一號(hào)講壇（BullyPulpit）。
1792年始建時(shí)是一棟灰色的沙石建筑。從1800年起，它是美國(guó)總統(tǒng)在任期內(nèi)辦公并和家人居住的地方。但是在1812年發(fā)生的第二次美英戰(zhàn)爭(zhēng)中，英國(guó)軍隊(duì)入侵華盛頓。1814年8月24日英軍焚毀了這座建筑物，只留下了一付空架子。1817年重新修復(fù)時(shí)為了掩飾火燒過的痕跡，門羅總統(tǒng)下令在灰色沙石上漆上了一層白色的油漆。此后這棟總統(tǒng)官邸便一直被稱為“白宮”。1902年美國(guó)總統(tǒng)西奧多·羅斯福正式把它命名為“白宮”，和“賓夕法尼亞大街1600號(hào)”共同成為美國(guó)政府代名詞。
立法
美國(guó)國(guó)會(huì)大廈
眾議院的成員數(shù)量是基于各州人口數(shù)量的，所以美國(guó)憲法亦未對(duì)其進(jìn)行明確的限定。在這種關(guān)系下，眾議院現(xiàn)在由435名眾議員組成。參議院和眾議院的成員都是多數(shù)制選舉產(chǎn)生的，但路易斯安那州和華盛頓州是一個(gè)特例，這兩個(gè)州實(shí)行兩輪選舉制。
美國(guó)憲法并未明確的委任美國(guó)國(guó)會(huì)議員的工作細(xì)節(jié)。然而，伴隨著國(guó)家的成長(zhǎng)，確實(shí)是需要對(duì)未定的法律法規(guī)進(jìn)行更加徹底的審查。例如，第108屆國(guó)會(huì)（2003-2004）就有19個(gè)眾議院委員會(huì)和17個(gè)參議委員會(huì)是固定的，再加上來自參眾兩院的4名聯(lián)合參/眾議員負(fù)責(zé)國(guó)會(huì)的圖書館，印刷，稅務(wù)和財(cái)政。另外，參眾兩院都可以命名特殊的或選擇其議員去研究特定的問題。因?yàn)椴粩嘣黾拥墓ぷ髁浚@些固定委員會(huì)組織了近150個(gè)附屬委員會(huì)。
國(guó)會(huì)有責(zé)任去監(jiān)控和影響行政機(jī)關(guān)的各個(gè)方面：國(guó)會(huì)的監(jiān)督可以制止浪費(fèi)和欺詐，保護(hù)公民自由和個(gè)人權(quán)利，保證依法執(zhí)政，為制定法律而搜集信息，教育公眾，評(píng)估執(zhí)政業(yè)績(jī)。
國(guó)會(huì)的監(jiān)督包括許多方面：
美國(guó)國(guó)會(huì)大廈
美國(guó)國(guó)會(huì)的輔助機(jī)構(gòu)包括：
國(guó)會(huì)大廈、美國(guó)植物園、美國(guó)政府會(huì)計(jì)責(zé)任辦公室、醫(yī)療保險(xiǎn)支付顧問委員會(huì)、美國(guó)開放世界領(lǐng)導(dǎo)中心、政府印刷辦公室、斯坦尼斯公眾服務(wù)中心、國(guó)會(huì)圖書館、國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室。
行政
總統(tǒng)
總統(tǒng)
依據(jù)美利堅(jiān)合眾國(guó)憲法第二條第一款，總統(tǒng)須年滿35歲，居住美國(guó)14年以上，也一定要是“自然出生的美國(guó)公民”（通常被解釋為是出生時(shí)為合眾國(guó)公民）或者是在憲法通過時(shí)為美國(guó)公民。美國(guó)官職中唯正副總統(tǒng)兩職具“出生時(shí)為合眾國(guó)公民”的任職要件。
副總統(tǒng)
辦事機(jī)構(gòu)
白宮辦公廳，副總統(tǒng)辦公廳，行政管理和預(yù)算局，經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)，國(guó)家安全委員會(huì)，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室，政策制定辦公室，科學(xué)和技術(shù)政策辦公室，改善環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)，國(guó)家麻醉品控制政策辦公室，行政辦公室
美國(guó)聯(lián)邦行政部門
美國(guó)聯(lián)邦行政部門
美國(guó)聯(lián)邦行政部門是美國(guó)聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)內(nèi)最古老成立的主要團(tuán)體。美國(guó)國(guó)務(wù)院、戰(zhàn)爭(zhēng)部、美國(guó)財(cái)政部均于1789年內(nèi)各相差幾星期內(nèi)成立。每一位聯(lián)邦政府行政部門首長(zhǎng)，均是受政治任命的美國(guó)內(nèi)閣部長(zhǎng)；從1792年起，聯(lián)邦法例規(guī)定內(nèi)閣部長(zhǎng)制定為美國(guó)總統(tǒng)繼任順序合要求的成員之一。
中情局
美國(guó)期貨交易管理委員會(huì)
期貨交易管理委員會(huì)
美國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)局(EPA,EnvironmentalProtectionAgency)-與各州、本地政府縮減及控制全部環(huán)境污染；EPA規(guī)定及執(zhí)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估污染的負(fù)影響力；管理清理有毒廢料地區(qū)的基金。
美國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)局
聯(lián)邦通訊管理委員會(huì)(FCC,FederalCommunicationsCommission)-職責(zé)于任何境內(nèi)州際和美國(guó)對(duì)外通訊渠道的監(jiān)管、發(fā)牌、價(jià)格管理等。
美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)
美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)(FedBoard)-美國(guó)的中央銀行；管理及規(guī)范銀行業(yè)、通過買入及售出美國(guó)國(guó)債來執(zhí)行貨幣政策、維持堅(jiān)挺的支付系統(tǒng)。
美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)
聯(lián)邦貿(mào)易管理委員會(huì)(FTC,FederalTradeCommission)-職責(zé)于執(zhí)行聯(lián)邦反壟斷、及消費(fèi)保護(hù)法例；調(diào)查非公平貿(mào)易事件。
總務(wù)署
美國(guó)總務(wù)署(GSA,GeneralServicesAdministration)-向聯(lián)邦政府供應(yīng)日常物流服務(wù)。
美國(guó)國(guó)家航空航天局
美國(guó)國(guó)家航空航天局
檔案記錄署
國(guó)家勞工關(guān)系委員會(huì)
國(guó)家勞工關(guān)系委員會(huì)(NLRB,NationalLaborRelationsBoard)-實(shí)施主要聯(lián)邦勞工法例(國(guó)家勞工關(guān)系法/NationalLaborRelationsAct)；兼受權(quán)預(yù)防或賠償非公平營(yíng)業(yè)，保障員工成為和行使組織工會(huì)內(nèi)的權(quán)利。
科學(xué)基金
國(guó)家科學(xué)基金(NSF,NationalScienceFoundation)-經(jīng)金錢獎(jiǎng)勵(lì)方式，支持科學(xué)及工程的教育研究；鼓勵(lì)大專院校與全球各地工業(yè)及政府科研合作。
人事管理處
人事管理處(OPM,OfficeofPersonnelManagement)-聯(lián)邦政府的人事機(jī)構(gòu)；兼保持聯(lián)邦政府公務(wù)員的政治中立。PeaceCorp-1961年成立，派出訓(xùn)練的自愿人士至海外，未來兩年協(xié)助發(fā)展中地區(qū)的基建。
小型企業(yè)總署
小型企業(yè)總署(SBA,SmallBusinessAdministration)-1953年成立，協(xié)助美國(guó)小型及少數(shù)種族企業(yè)發(fā)展及生存。
社會(huì)保障總署
社會(huì)保障總署(SSA,SocialSecurityAdministration)-管理美國(guó)社會(huì)保障系統(tǒng)。
證券交易監(jiān)管委員會(huì)
證券交易監(jiān)管委員會(huì)
國(guó)際發(fā)展局
美國(guó)國(guó)際發(fā)展局(USAID,UnitedStatesAgencyforInternationalDevelopment)-管理提供外國(guó)經(jīng)濟(jì)和人道援助的美國(guó)金錢。
美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)
美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)(USITC,UnitedStatesInternationalTradeCommission)-向美國(guó)政府部門及國(guó)會(huì)提供貿(mào)易范籌的專門知識(shí)；及起訴違犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)違例者。
美國(guó)郵政
美國(guó)郵政
美國(guó)郵政價(jià)格委員會(huì)（PostalRateCommission）-1971年成立，專門提倡郵政價(jià)格及2007年將獲受更大監(jiān)管權(quán)力。
美國(guó)國(guó)家運(yùn)輸安全委員會(huì)
美國(guó)國(guó)家運(yùn)輸安全委員會(huì)
司法
美國(guó)最高法院
司法分支由最高法院和下級(jí)聯(lián)邦法院組成，其中包括上訴法院(亦稱巡回法院)、聯(lián)邦地區(qū)法院，破產(chǎn)法院，以及聯(lián)邦索陪法院。聯(lián)邦法庭受理來自州法庭的民事和刑事上訴。聯(lián)邦法庭的初審管轄權(quán)包括有關(guān)專利、商標(biāo)、聯(lián)邦索賠、破產(chǎn)、金融證券、海事法，以及國(guó)際訴訟等。
司法分支是獨(dú)立于聯(lián)邦政府其他兩個(gè)分支的三個(gè)分支之一。它受到的唯一制約是美國(guó)憲法確立的相互制衡。獨(dú)立的聯(lián)邦司法體制被視為確保法律對(duì)所有公民公正與平等的關(guān)鍵。美國(guó)憲法中有兩項(xiàng)有利于司法獨(dú)立的重要規(guī)定。
第二、憲法規(guī)定，聯(lián)邦法官的薪資"在其任職期間不得減少"。換言之，無論總統(tǒng)還是國(guó)會(huì)都無權(quán)減少聯(lián)邦法官的工薪收入。這兩條規(guī)定有助于使法官免受公眾情緒或政治勢(shì)力的影響，辦案獨(dú)立。
雖然美國(guó)憲法起草人使司法體系避免受到政治和公眾輿論的壓力，但是遴選法官的程序如今變得相當(dāng)政治化。最高法院大法官、聯(lián)邦下級(jí)法院法官均由總統(tǒng)提名，并且必須經(jīng)過參議院批準(zhǔn)才能就任。
根據(jù)法律規(guī)定，最高法院由9名法官組成。聯(lián)邦下級(jí)法院，包括其司法轄區(qū)、法官人數(shù)和經(jīng)費(fèi)均由國(guó)會(huì)確定。所有聯(lián)邦法官必須經(jīng)參議院批準(zhǔn)才能得到終身任職。但是，總統(tǒng)有權(quán)在國(guó)會(huì)休會(huì)期間任命非終身任期的法官。主要負(fù)責(zé)交保、簽發(fā)逮捕或搜查等司法令和一般違規(guī)聽證的聯(lián)邦地方行政法官則由聯(lián)邦地區(qū)法院任命，任期為8年。
淵源
進(jìn)步黨時(shí)代1901—1932
（1）國(guó)會(huì)內(nèi)部的權(quán)力轉(zhuǎn)移
進(jìn)入二十世紀(jì)，當(dāng)國(guó)會(huì)權(quán)力在政黨領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)展到頂峰的時(shí)候，也正是它走向衰落的開始。在十九世紀(jì)后期，政黨實(shí)行黨魁統(tǒng)治，靠施予職位保持政黨的競(jìng)爭(zhēng)力，導(dǎo)致在黨內(nèi)和地方政府腐敗橫行。眾院發(fā)言人集中了控制立法的權(quán)力，憑自己的喜怒實(shí)行“單人統(tǒng)治”。參議員由各州議會(huì)選舉，因缺乏民主監(jiān)督而逐漸墮落為金錢政治；參院成為腐敗政府的象征，被戲稱為“百萬富翁俱樂部”。
在這時(shí)期興起的進(jìn)步黨在清除政黨腐敗和國(guó)會(huì)的“沙皇統(tǒng)治”的同時(shí)，也削弱了國(guó)會(huì)和政黨的領(lǐng)導(dǎo)力量。進(jìn)步黨聯(lián)合部分共和黨人攻擊眾院發(fā)言人坎農(nóng)的統(tǒng)治地位，終于在1910年“摘去了沙皇的皇冠”，解除了發(fā)言人的大部分權(quán)力，把他的作用限制在協(xié)調(diào)國(guó)會(huì)討論等次要方面。控制眾院立法程序的規(guī)則委員會(huì)不再包括發(fā)言人，并由全體議員選舉。同時(shí)，兩黨成立專門委員會(huì)（CommitteeonCommittees）選舉各委員會(huì)的主席和成員。
1911年，眾議院的權(quán)力中心從發(fā)言人暫時(shí)轉(zhuǎn)移到多數(shù)黨的決策會(huì)議（Caucus）。由決策會(huì)三分之二通過的決議約束所有黨員隨后在眾院的表決，違者將遭到黨紀(jì)懲罰。參院早已于1903年采納了類似的“三分之二規(guī)則”，因而決策會(huì)同時(shí)在兩院成為立法主要戰(zhàn)場(chǎng)。但只有政黨在政府內(nèi)高度團(tuán)結(jié)的時(shí)代，這一機(jī)構(gòu)才可能真正具備約束力。因此，在第一次大戰(zhàn)期間，決策會(huì)議就因民主黨的內(nèi)部分裂而衰落。它在眾院僅存在了兩年。
在二十年代，國(guó)會(huì)進(jìn)入了“諸侯時(shí)代”（EraofBarons）。國(guó)會(huì)機(jī)構(gòu)發(fā)生了專門化。眾院規(guī)模太大，必須分化成高度專門化的委員會(huì)和分會(huì)獨(dú)立進(jìn)行立法工作。參院人數(shù)較眾院少，專門化的壓力相對(duì)較小，但也逐漸復(fù)制了眾院的機(jī)構(gòu)與規(guī)則，采納了委員會(huì)系統(tǒng)。
權(quán)力中心從多數(shù)黨的決策會(huì)議，分散到各個(gè)常務(wù)委員會(huì)主席身上。為了保證委員會(huì)事務(wù)不受未來的“沙皇”或“國(guó)王決策會(huì)議”的干涉，各委員會(huì)嚴(yán)格實(shí)行資歷規(guī)則（SeniorityRule）：即由在國(guó)會(huì)任期最長(zhǎng)的委員擔(dān)任握有實(shí)權(quán)的委員會(huì)主席職位。這一自動(dòng)提升原則在兩院實(shí)行了半個(gè)世紀(jì)之久。主席和委員的任期都類似終生制：除非退休、死亡或未能獲選，他們就一直擔(dān)任同樣的委員會(huì)職務(wù)。在諸委員會(huì)中，仍以“規(guī)則委員會(huì)”最為重要，由于它控制著立法程序，主席幾乎可以窒息任何立法提案。共和黨規(guī)則委員會(huì)主席坎貝爾（Campbell）一度揚(yáng)言說：“我即常委…提案就在我的口袋里呢，并且它將留在那兒”。只有在眾院三分之二多數(shù)的議員在“釋放申請(qǐng)”（DischargePetition）上簽名，被規(guī)則委員會(huì)扣壓的提案才有機(jī)會(huì)“重見天日”，從而受到眾院的討論與處理。委員會(huì)的獨(dú)立性和主席權(quán)力表明，政黨對(duì)近代國(guó)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)能力已大不如前。
（2）大眾政黨開始衰落
進(jìn)步黨對(duì)美國(guó)的政黨體制也進(jìn)行了意義深遠(yuǎn)的改革。在這個(gè)時(shí)期，聯(lián)邦在堅(jiān)固的民主黨南部和同樣堅(jiān)固的共和黨北部存在著“兩個(gè)一黨制”。地方主義的兩黨體系不是為了提供競(jìng)爭(zhēng)，而是為了消除競(jìng)爭(zhēng)。地方政黨組織缺乏中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，陳舊的政黨機(jī)構(gòu)不能滿足現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的要求。另一方面，城市工人階級(jí)則尚未成熟，且受種族分裂影響，不能形成團(tuán)結(jié)有效的獨(dú)立政黨。政黨競(jìng)爭(zhēng)的消失引起選民的政治參予驟然下降，以致到本世紀(jì)二十年代，美國(guó)的選舉參予率只有現(xiàn)代西歐的三分之一到五分之二之間。因此，正是在現(xiàn)代工業(yè)化產(chǎn)生社會(huì)危機(jī)時(shí)期，美國(guó)的政黨開始衰落。這和進(jìn)步黨同時(shí)從幾個(gè)方面削弱政黨發(fā)展有密切關(guān)系。
（3）總統(tǒng)成為行政總經(jīng)理
政黨與國(guó)會(huì)的衰落伴隨著總統(tǒng)權(quán)力的興起。盡管進(jìn)步黨時(shí)期的總統(tǒng)尚不具備經(jīng)濟(jì)調(diào)控或領(lǐng)導(dǎo)國(guó)會(huì)的機(jī)構(gòu)權(quán)力，他們個(gè)人已能對(duì)國(guó)會(huì)施加影響，并獲得了對(duì)內(nèi)閣與行政機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管轄。早在1908年，西奧多·羅斯福總統(tǒng)就開始獨(dú)立制訂政策，并向國(guó)會(huì)提出廣泛而強(qiáng)烈的建議。1912年，塔夫特總統(tǒng)首次向國(guó)會(huì)正式遞交立法草案，結(jié)果遭到普遍反對(duì)。但威爾遜總統(tǒng)于次年控制了政黨，加上國(guó)會(huì)在發(fā)言人失去權(quán)力后不存在獨(dú)立的領(lǐng)導(dǎo)力量，因此兩院普遍接受總統(tǒng)的立法領(lǐng)導(dǎo)。革命性的變化發(fā)生于1921年哈丁總統(tǒng)的任期內(nèi)。在此之前，總統(tǒng)無須向國(guó)會(huì)提供年度財(cái)政政策，因而對(duì)整個(gè)政府缺乏全盤計(jì)劃；各內(nèi)閣部門直接向國(guó)會(huì)申請(qǐng)撥款。第一次大戰(zhàn)給聯(lián)邦政府帶來了巨額開支和預(yù)算赤字。為了提高政府效率，聯(lián)邦政府必須合理規(guī)劃預(yù)算與財(cái)政政策。這個(gè)任務(wù)主要落在了總統(tǒng)身上。1921年通過了“預(yù)算和會(huì)計(jì)法”，它要求總統(tǒng)為各行政部門提供統(tǒng)一的年度計(jì)劃；總統(tǒng)成為政策發(fā)起者和財(cái)政領(lǐng)導(dǎo)人，他必須每年負(fù)責(zé)制訂政府的財(cái)政計(jì)劃。同時(shí)，國(guó)會(huì)建立了獨(dú)立于行政的總審計(jì)辦公室，以主管稽查。
如果把這個(gè)時(shí)期的國(guó)會(huì)比作公司的董事會(huì)，總統(tǒng)就好比總經(jīng)理。只是對(duì)于三權(quán)分立的政府，這個(gè)“總經(jīng)理”通常不能由“董事會(huì)”選舉或罷免。“董事會(huì)”有責(zé)任授權(quán)、資助與監(jiān)督“總經(jīng)理”的執(zhí)行活動(dòng)，并在必要時(shí)給“總經(jīng)理”委代更多的權(quán)力。
新政時(shí)期1933——1952
（1）總統(tǒng)權(quán)力的崛起
所有行政機(jī)構(gòu)亦受到總統(tǒng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。除了其司法功能之外，獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)亦被納入總統(tǒng)屬下的行政等級(jí)系統(tǒng)。1934年總統(tǒng)成立了全國(guó)緊急狀態(tài)委員會(huì)，所有行政機(jī)構(gòu)的提案都必須經(jīng)過它的批準(zhǔn)。1937年這個(gè)功能轉(zhuǎn)移到預(yù)算局（BudgetBureau），由它決定行政部門的提案是否符合總統(tǒng)計(jì)劃；如不符合，提案必須作出修改，否則即告取消。1939年的政府重組法成立了總統(tǒng)執(zhí)行辦公室，下分五個(gè)部門，其中包括預(yù)算局。總統(tǒng)從原來的總執(zhí)法官擴(kuò)充為總行政官。
1945年，羅斯福政府提出了象征福利社會(huì)的第二人權(quán)法案。總統(tǒng)建議聯(lián)邦政府必須“保障經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、人人富足，和保障所有人在工業(yè)、商店、農(nóng)場(chǎng)與礦山對(duì)有用和有償職業(yè)的權(quán)利”。1946年通過的“雇傭法”（EmploymentLawof1946）最終修改了這些激進(jìn)字眼，要求政府連續(xù)從事積極經(jīng)濟(jì)干預(yù)，以保證“最大程度的就業(yè)、生產(chǎn)和購(gòu)買力”。這項(xiàng)法律為聯(lián)邦政府制訂了新的標(biāo)準(zhǔn)：現(xiàn)在聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)為公民普遍福祉提供適當(dāng)條件。政府的作用超越了十九世紀(jì)的利益代表功能；它必須為社會(huì)提供生產(chǎn)與服務(wù)，并分配與傳遞福利。新的政府功能將在總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)下完成；總統(tǒng)現(xiàn)在不但是行政總長(zhǎng)官，而且成為主要的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定力量。從1921年的預(yù)算法到1946年的雇傭法，在七個(gè)主要政策領(lǐng)域：預(yù)算、經(jīng)濟(jì)、國(guó)家安全、人力資源、環(huán)境、住房和城市建設(shè)，總統(tǒng)成為立法領(lǐng)導(dǎo)者。
1946年雇傭法確立了總統(tǒng)對(duì)國(guó)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)能力，最終標(biāo)志著“國(guó)會(huì)政府”時(shí)代的結(jié)束。由于總統(tǒng)當(dāng)時(shí)恰好是兩院多數(shù)黨的領(lǐng)導(dǎo)人，國(guó)會(huì)對(duì)“立法自殺”不存戒心，因而自愿放棄了傳統(tǒng)的立法功能，把大部分政策制訂任務(wù)委代給總統(tǒng)與行政機(jī)構(gòu)。國(guó)會(huì)不再是立法的起源，而更象是總統(tǒng)提案的過濾器；它主要通過、修改或拒絕接受總統(tǒng)提案，并對(duì)行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法監(jiān)督。
（2）“國(guó)會(huì)政府”的衰落
1946年的“立法重組法”從管轄、人事制度與民主程序上改革了委員會(huì)組織，把兩院委員會(huì)總數(shù)從81削減到34個(gè)。但在實(shí)際上，這項(xiàng)改革增強(qiáng)了現(xiàn)存委員會(huì)的規(guī)模、權(quán)力與獨(dú)立性。各委員會(huì)增添了助理人員，并使下屬分會(huì)數(shù)目迅速增至250多個(gè)，因而國(guó)會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)更為分散。威爾遜教授在十九世紀(jì)末就曾指出：“[國(guó)會(huì)]象一支沒有軍官的軍隊(duì)，缺乏共同思維--或即使具備思維，也沒有機(jī)制去改變它；它由一二十個(gè)委員會(huì)率領(lǐng)著，其成分必須保持固定不變，并且為數(shù)太多，也太欠缺相互聯(lián)系來與之抗衡”。這種描述同樣適用于二十世紀(jì)的國(guó)會(huì)，只是委員會(huì)數(shù)目更多，也更加獨(dú)立。
事實(shí)上，委員會(huì)的獨(dú)立性和委員會(huì)主席手中的權(quán)力，經(jīng)常成為阻礙多數(shù)黨實(shí)行新政策的手段。尤其是規(guī)則委員會(huì)主席可拒絕批準(zhǔn)提案獲得國(guó)會(huì)的討論，使立法無疾而終。在新政時(shí)期，這種機(jī)制曾為共和黨提供便利，聯(lián)合南部民主黨的保守勢(shì)力提供便利來反對(duì)總統(tǒng)政策。例如1938年的工資與工時(shí)法案以二比一的多數(shù)通過了參院，并得到眾院勞動(dòng)委員會(huì)的贊許，可是規(guī)則委員會(huì)就是拒絕放行。最后，只是在眾院以218名議員的簽名獲得“釋放申請(qǐng)”之后，它才得到眾院討論，并以314對(duì)97票的壓倒優(yōu)勢(shì)獲得通過。1946年的“立法重組法”要求每個(gè)委員會(huì)定期舉行會(huì)議，并在會(huì)議上由全體委員會(huì)成員決定議程。在該法通過后，情況有所改觀。十年后，兩院中三分之二的委員會(huì)結(jié)束了主席的“單人統(tǒng)治”。但在另外三分之一的委員會(huì)內(nèi)，主席仍然把持著立法進(jìn)程，其中包括規(guī)則委員會(huì)。民主黨的史密斯在該委員會(huì)作了12年主席，卻從不定期開會(huì)。1958年，他拒絕把“公民權(quán)利法案”交付眾院討論，竟在國(guó)會(huì)開會(huì)期間回到自己的弗吉利亞農(nóng)場(chǎng)，消失得無影無蹤，使得該法案被拖延一年才獲通過。次年，只是在眾院的“釋放申請(qǐng)”簽名僅差10票時(shí)，才由史密斯“主動(dòng)”釋放。由于禁止任何紀(jì)律處分，政黨首領(lǐng)對(duì)委員會(huì)主席無可奈何。在六十年代，即使頗負(fù)眾望的參院多數(shù)黨領(lǐng)導(dǎo)人約翰遜和眾院發(fā)言人雷伯恩也只有靠耐心說服，唯恐激怒了“諸侯”。
因此，國(guó)會(huì)的制度化一方面導(dǎo)致在國(guó)會(huì)內(nèi)部的權(quán)力分散；另一方面，國(guó)會(huì)實(shí)權(quán)職位的年齡要求不斷提高。在十九世紀(jì)，眾院發(fā)言人的平均任期是七年，領(lǐng)導(dǎo)人的平均年齡在30-40歲之間。到二十世紀(jì)，發(fā)言人的平均任期增長(zhǎng)到23年，領(lǐng)導(dǎo)人平均年齡則達(dá)到60-70歲。同時(shí)，資歷規(guī)則鼓勵(lì)議員長(zhǎng)期連任，造成議員對(duì)職位戀戀不舍。從1900年到1957年，在眾院連任五屆以上的議員從總數(shù)的9%增加到45%，連任十屆以上的從總數(shù)的1%增長(zhǎng)到14%。這使得國(guó)會(huì)人員替換不勤，新血不能及時(shí)獲得補(bǔ)充。
資歷規(guī)則還阻礙了國(guó)會(huì)與行政部門在人員上的交流。行政部門和國(guó)會(huì)具有不同的代表基礎(chǔ)：議員多來自鄉(xiāng)間小鎮(zhèn)，且長(zhǎng)期居住本地，因而較少在全國(guó)范圍內(nèi)流動(dòng)；行政與企業(yè)代表則大半來自都市，且通過全國(guó)性政治組織的網(wǎng)絡(luò)晉升，因而幾乎與地方政治隔絕。因此，行政代表了全國(guó)性功能利益，國(guó)會(huì)則代表了地方性特殊利益。由于中途進(jìn)入國(guó)會(huì)意味著仕途的重新開始，內(nèi)閣與行政部門的精英一般不愿意成為國(guó)會(huì)議員。國(guó)會(huì)在人員交流上的中斷增強(qiáng)了它的地方主義色彩，使它更缺乏處理現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的全國(guó)問題所需要的經(jīng)驗(yàn)。
國(guó)會(huì)的地方主義體現(xiàn)在議員的首要考慮：注重本地區(qū)的選民服務(wù)以獲得連任。由于眾議員是由地區(qū)選民選出，議員的中心任務(wù)是爭(zhēng)取使本地區(qū)盡可能多地獲得聯(lián)邦福利以取得選民的好感。因此，議員的個(gè)人興趣和國(guó)會(huì)的機(jī)構(gòu)功能發(fā)生某種利益沖突。在一定程度上，議員是“通過反對(duì)國(guó)會(huì)來競(jìng)選國(guó)會(huì)”：出于合理利益計(jì)算，議員首先考慮個(gè)人政績(jī)，其次才從國(guó)會(huì)的角度去考慮國(guó)家問題。基于這個(gè)原因，議員的切身利益使他們對(duì)機(jī)制改革諱莫如深。議員個(gè)人希望委員會(huì)有更多的獨(dú)立性以增加個(gè)人影響，而維持分散的委員會(huì)和分會(huì)系統(tǒng)就等于維護(hù)了自己的個(gè)人權(quán)力。
在某種程度上，“國(guó)會(huì)政府”在二十世紀(jì)的命運(yùn)似乎是在劫難逃。聯(lián)邦憲法造就的三權(quán)分立政府注定是個(gè)弱政府，政府分支之間的相互制約使之不能和諧與果斷地處理國(guó)內(nèi)外危機(jī)。它有利于社會(huì)的既得利益，反對(duì)任何迅猛的變革。然而，二十世紀(jì)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)現(xiàn)實(shí)要求一個(gè)強(qiáng)大并能及時(shí)行動(dòng)的中央政府。結(jié)果，權(quán)力從立法機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到執(zhí)法機(jī)構(gòu)。在二十世紀(jì)，“進(jìn)攻性精靈”已不是國(guó)會(huì)，而是總統(tǒng)與行政機(jī)構(gòu)。與此同時(shí)，國(guó)會(huì)的中心功能從立法轉(zhuǎn)移到行政監(jiān)督；在1950-62年間，國(guó)會(huì)所作的調(diào)查超過了整個(gè)十九世紀(jì)國(guó)會(huì)所作調(diào)查數(shù)量。因此，和世界其他地方一樣，美國(guó)的議會(huì)也未能保持立法權(quán)力，國(guó)會(huì)的工作中心從制訂法律過渡到通過、修改或控制政府立法，并監(jiān)督行政行為。為此，杭廷頓指出了國(guó)會(huì)政府在二十世紀(jì)的矛盾：“國(guó)會(huì)只有拒絕立法才能保持其獨(dú)立性，并且只有放棄其獨(dú)立性才能立法…如果國(guó)會(huì)制訂法律，它將從屬于總統(tǒng)；但如果它拒絕立法，它就將疏遠(yuǎn)公眾輿論。國(guó)會(huì)能夠堅(jiān)持其權(quán)力，或者通過法律；但它不能同時(shí)實(shí)現(xiàn)兩者”。
（3）“第四分支”：獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)的興起
新政在造就了一個(gè)“總統(tǒng)政府”的同時(shí)，也造就了一個(gè)“行政政府”。立法權(quán)的重心不僅從國(guó)會(huì)轉(zhuǎn)移到總統(tǒng)身上，而且通過廣泛與抽象的委代法律，轉(zhuǎn)移到獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)之上。從1933到1939年的短短幾年內(nèi)，聯(lián)邦政府預(yù)算從46億美元增長(zhǎng)了近一倍，公民服務(wù)隊(duì)伍從1933年的57萬增加到92萬。龐大與獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)如雨后春筍般建立起來，并在國(guó)會(huì)、總統(tǒng)與法院之下，成為名副其實(shí)的聯(lián)邦政府的“第四分支”。這些第四分支雖然從屬并受制于具有憲法地位的立法、執(zhí)法與司法權(quán)力，卻同時(shí)集三權(quán)于一身。因此，現(xiàn)代化職業(yè)官僚機(jī)構(gòu)的興起，構(gòu)成對(duì)傳統(tǒng)的三權(quán)分立教義的重要修正。
事實(shí)上，早在1813年，聯(lián)邦最高法院就承認(rèn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以被委代某些“準(zhǔn)立法”和“準(zhǔn)司法”功能。1822年，國(guó)會(huì)建立了第一個(gè)獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)，標(biāo)志著美國(guó)政府的實(shí)踐偏離了洛克關(guān)于議會(huì)的立法權(quán)力不可委代和孟德思鳩的絕對(duì)分權(quán)理論。1887年的州際貿(mào)易法創(chuàng)立了第一個(gè)現(xiàn)代形式的獨(dú)立機(jī)構(gòu)：州際貿(mào)易委員會(huì)（ICC）。1913和1915年相繼建立的聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)和聯(lián)邦交通委員會(huì)（FTC）也具有類似性質(zhì)。新政一開始就成立了三個(gè)權(quán)力廣泛的獨(dú)立機(jī)構(gòu)：證券交易委員會(huì)（SEC）、聯(lián)邦通訊委員會(huì)（FCC）和全國(guó)勞工關(guān)系委員會(huì)（NLRB）。到現(xiàn)在為止，聯(lián)邦政府共有52個(gè)獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)，其中最重要的是所謂的“七大頭”：州際貿(mào)易、證券交易、聯(lián)邦交通、聯(lián)邦通訊、聯(lián)邦能源（FEC）、全國(guó)勞工關(guān)系和民航委員會(huì)（CAB，已被取消）
和內(nèi)閣不同，這些獨(dú)立機(jī)構(gòu)具有人事上的獨(dú)立性。雖然內(nèi)閣也屬于行政機(jī)構(gòu)，但他們?cè)诳偨y(tǒng)的賞悅下行使職權(quán)，并在原則上可被隨時(shí)解雇。獨(dú)立機(jī)構(gòu)的最高階層則是由3-5人形成的執(zhí)行委員會(huì)；它們由總統(tǒng)提名，參院批準(zhǔn)，并具有3-5年的固定任期，總統(tǒng)無故不得解雇。執(zhí)行機(jī)構(gòu)的成員一般由兩黨共同組成：在五名最高官員中，同屬一黨的成員通常不得超過三名。因此，獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)通常保持政治中立。
在委代法律所規(guī)定的范圍內(nèi)，絕大多數(shù)獨(dú)立機(jī)構(gòu)都有權(quán)制訂行政規(guī)章、確定私人或企業(yè)法人的行為是否違規(guī)、并作為起訴官指控違法行為。例如它們可以在權(quán)限范圍內(nèi)決定是否頒發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、確定運(yùn)輸與能源價(jià)格、調(diào)控私人企業(yè)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為、禁止不公平競(jìng)爭(zhēng)或勞工行為。從1887年以后的一個(gè)世紀(jì)中，聯(lián)邦的67個(gè)政府單位先后制訂了7,500個(gè)調(diào)控規(guī)章，在數(shù)量上大大超過了國(guó)會(huì)立法。只要處于立法授權(quán)的范圍之內(nèi)，這些行政規(guī)章就和立法具有同樣的法律效力，因而對(duì)美國(guó)公民的生活產(chǎn)生巨大影響。
新政顯著擴(kuò)充了獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力范圍。路維在《自由主義的終結(jié)》一書指出，在新政以前，委代法律的名目具體而范圍狹隘，內(nèi)容則限于禁止不當(dāng)行為。在新政之后，委代法律變得籠統(tǒng)、抽象，致使行政機(jī)構(gòu)具有廣泛的自由裁量權(quán)，且多要求行政機(jī)關(guān)制訂良好的行為規(guī)則。最典型的例子莫過于1935年的全國(guó)工業(yè)恢復(fù)法案，授權(quán)行政機(jī)構(gòu)確定“公平競(jìng)爭(zhēng)準(zhǔn)則”。在該法案之下，羅斯福政府在其生效的一年半時(shí)間內(nèi)建立了700多個(gè)規(guī)章，下達(dá)了一萬多條行政命令與判決。憲法學(xué)權(quán)威考爾文（Corwin）教授把它稱為“真正的立法巨物和新政的原始化身。它試圖從燙印衣褲到生產(chǎn)鋼鐵，橫括全美的整個(gè)企業(yè)結(jié)構(gòu)。法律開段就宣稱‘龐大失業(yè)和工業(yè)失序’造成全國(guó)緊急狀態(tài)，并給‘州際與國(guó)外貿(mào)易’帶來負(fù)擔(dān)，從而影響了‘公共福利’，并降低了‘美國(guó)人民的生活標(biāo)準(zhǔn)’”。行政法學(xué)專家施瓦茨教授指出：“所謂的公平競(jìng)爭(zhēng)準(zhǔn)則包含了對(duì)有關(guān)企業(yè)進(jìn)行全面調(diào)控的條款：工資、工時(shí)、價(jià)格、生產(chǎn)限額、競(jìng)爭(zhēng)與其他企業(yè)活動(dòng)、廣告、銷售技術(shù)--這些和更多方面統(tǒng)統(tǒng)受到控制，并經(jīng)常到最為瑣碎的細(xì)節(jié)”。在1935年的巴拿馬煉油公司和謝克特家禽兩案中，這項(xiàng)法案終因委代缺乏合適標(biāo)準(zhǔn)、范圍過寬而被聯(lián)邦最高法院宣布違憲。但它們是法院宣布委代違憲的最后兩個(gè)案例：在1937年后，聯(lián)邦法院對(duì)聯(lián)邦政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)力最終作出了讓步。此后，國(guó)會(huì)尚無一個(gè)法律因缺乏合適委代標(biāo)準(zhǔn)而被宣布違憲。
當(dāng)然，行政權(quán)力并非不受立法與司法控制。如果公民權(quán)利受到行政機(jī)構(gòu)的非法侵犯，公民總是可以上訴法院，要求它根據(jù)法律或規(guī)章宣布行政行為無效，并為所受損失獲得補(bǔ)償。國(guó)會(huì)可以修正立法，從而調(diào)整對(duì)行政的限制，甚至完全取消立法規(guī)定的行政機(jī)構(gòu)。另外，國(guó)會(huì)的撥款委員會(huì)可以拒絕為行政機(jī)構(gòu)提供資金，而總統(tǒng)屬下的管理與預(yù)算辦公室可以控制機(jī)構(gòu)的預(yù)算。最后，1970年的立法重組法加強(qiáng)了國(guó)會(huì)委員會(huì)對(duì)相應(yīng)行政機(jī)構(gòu)的立法監(jiān)督。行政機(jī)構(gòu)必須定期報(bào)告或召開聽證會(huì)，答復(fù)委員的質(zhì)詢。委員會(huì)也可以舉行證實(shí)聽證，以保證行政機(jī)關(guān)及時(shí)完成立法規(guī)定的任務(wù)，并要求它答復(fù)公民提出的抱怨。盡管如此，由于行政事務(wù)龐多繁雜，行政機(jī)關(guān)不可能在所有方面都處于立法和司法的有效控制之下，因而經(jīng)常被戲稱為“無頭的第四分支”。
戰(zhàn)后時(shí)期1952至今
（1）政黨的衰落
半個(gè)世紀(jì)以后，進(jìn)步黨時(shí)期削弱美國(guó)政黨的一系列措施終于在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上顯示了效果。路維在《個(gè)人總統(tǒng)》中指出，政黨組織的衰落表現(xiàn)在多個(gè)方面。首先，澳大利亞選票制度使選民分票輕而易舉。從1942年到1972年，在投票中選擇同一政黨的總統(tǒng)與國(guó)會(huì)議員的選民比例從62%下降到38%。在1980年這個(gè)比例是37%；當(dāng)年里根獲選就是因?yàn)樗@得了28%的民主黨選民支持，而卡特卻只獲得12%的共和黨選民支持。其次，在國(guó)會(huì)內(nèi)部，議員投“黨票”的表決直線下降：本世紀(jì)初為50%，新政時(shí)期23%，第二次大戰(zhàn)結(jié)束時(shí)15%，六十年代初為8%，到1970年則只有1%。同時(shí)，“雙黨表決”不斷上升：在新政時(shí)期是35%，二戰(zhàn)結(jié)束時(shí)45%，五十年代末為60%，到七十年代初則達(dá)到70%。在八十年代，有10%的眾議員更經(jīng)常地投票贊成反對(duì)黨。與以上趨勢(shì)相吻合，無黨派的“獨(dú)立派”相應(yīng)崛起：從1952年到1980年，民主黨占選民的比例從47%下降到40%，共和黨從27%下降到23%，而同期獨(dú)立派比例則從22%上升到37%，可謂和兩大黨鼎足而立。
與此同時(shí)，政黨在地方初選中失去了控制提名總統(tǒng)候選人的能力。政黨的領(lǐng)導(dǎo)能力表現(xiàn)之一，就是在地方初選減少對(duì)政黨指定候選人的挑戰(zhàn)，而近年來這類挑戰(zhàn)的頻率不斷上升。就紐約市而言，四十年代只有10-20%的初選發(fā)生對(duì)候選人的挑戰(zhàn)，五十年代上升為20-30%，而七十年代則達(dá)到50-60%。因此，在五十年代初，地方政黨領(lǐng)袖尚能控制候選人的名單，但到七十年代以后，政黨控制在大多數(shù)州不再奏效。在全國(guó)會(huì)議上的第一輪投票中，初選產(chǎn)生的代表團(tuán)很少偏離黨員選民所直接選舉的候選人。最后，政黨的信譽(yù)普遍下降，公眾對(duì)政黨和政府缺乏信心。民意測(cè)驗(yàn)表明在六十年代尚有70-75%的選民相信政府將有正確作為，水門事件之后卻只有45%的選民持有這種信仰；到七十年代末，公眾對(duì)民主黨政府的信任下降到40%，而對(duì)共和黨信任只有35%。進(jìn)入八十年代后，對(duì)兩黨的信任率都低于35%。
缺乏政黨組織的結(jié)果是“投票選民消失”：參予選舉的選民比例顯著下降，以及參予率的強(qiáng)烈階級(jí)扭曲與年齡差距。如果用實(shí)際參予政治選舉的選民占有資格選民總數(shù)的比例來衡量政治民主化的程度，那么美國(guó)這個(gè)世界上第一個(gè)民主國(guó)家，在今天卻遠(yuǎn)不如西歐國(guó)家民主。在西歐，選民廣泛積極地參予政治過程。政黨具備有效的集中組織能力，不但動(dòng)員廣大選民參加投票，而且提供大眾政治教育并負(fù)責(zé)制訂國(guó)家政策。另外，社會(huì)民主黨實(shí)行自動(dòng)登記，降低了對(duì)政治參予的初始障礙。最后，和地區(qū)單一代表制不同，比例代表制消除廢票，增加了選民參予的動(dòng)機(jī)。這些因素都促進(jìn)了歐洲選民的政治參予。
從五十年代初到七十年代末，美國(guó)聯(lián)邦和地方政府的選民參予率連續(xù)下降。在五十年代與六十年代，總統(tǒng)選舉的參予率保持在70%，而國(guó)會(huì)在總統(tǒng)選舉年和非總統(tǒng)選舉年的參予率則分別在50%與65%上下。但七十年代參予率陡降，總統(tǒng)選舉的參予率勉強(qiáng)超過50%。1988年，只有半數(shù)具有選舉權(quán)的公民參加了總統(tǒng)選舉；國(guó)會(huì)選舉的參予率則更低。各州行政首腦通常只由三分之一到五分之二的選民選出。1976年，紐約市的聯(lián)邦政府選舉的參予率達(dá)到150年以來的最低點(diǎn)（42%），次年的市長(zhǎng)選舉達(dá)到自1834年的第一次選舉以來的歷史最低點(diǎn)。因此，如果世界上有些國(guó)家的公民缺乏真正的民主選舉權(quán)，那么擁有這種權(quán)利的美國(guó)人卻似乎不太看重它的行使。
在造成低選舉參予率的同時(shí)，政黨組織的薄弱也增加參予率的階級(jí)扭曲和年齡差距。在美國(guó)，下層勞動(dòng)力的政治參予遠(yuǎn)較中產(chǎn)階級(jí)為低，而且差距越來越大。從1968年到1976年，中產(chǎn)階級(jí)對(duì)下層工人的參予率之比從1.42增長(zhǎng)到1.65；而同年瑞典的同樣比例僅為1.03。雖然種族問題和經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)，不同階級(jí)之間的差異超過了不同種族之間的差異。1972年，美國(guó)具有中學(xué)文憑的白人勞工只有41%參加選舉，而具有大學(xué)文憑的經(jīng)理階層則有86%參加選舉，超過下層工人的兩倍。另外，美國(guó)的政黨亦未能有效地把眾多青年帶入政治過程，致使年青人參加選舉的比例遠(yuǎn)少于中年人。在七十年代初的聯(lián)邦選舉中，美國(guó)的平均參予率在60%上下，不同年齡組類之間的最大差距高達(dá)23個(gè)百分點(diǎn)；而同期聯(lián)邦德國(guó)的參予率超過90%，不同年齡之間最多只差10個(gè)百分點(diǎn)。
伯恩納姆指出，政黨組織的衰落是選民參予下降和階級(jí)扭曲的共同原因。對(duì)于那些缺乏其它信息來源的選民來說，政黨是提供這些選民計(jì)算參予功利的重要捷徑。由于獲得政治信息的能力本身存在著巨大的階級(jí)差異，政黨宣傳為社會(huì)下層提供了必不可少的政治信息。因此，政黨作用的消失不但降低了選民的整體參予，也使原來就篤信命運(yùn)、不信政治、傾向棄權(quán)的下層更少參予。用伯恩納姆的話說：“美國(guó)政治不是按照階級(jí)斗爭(zhēng)的術(shù)語來組織的…真正的階級(jí)斗爭(zhēng)不在于積極參予競(jìng)選的民主黨與共和黨的競(jìng)爭(zhēng)，而是在于兩個(gè)不同整體之間的對(duì)立：一個(gè)是積極參加投票的選民，另一個(gè)則是不參加投票的那一半成年人口”。
政黨同時(shí)是加強(qiáng)政府與公民聯(lián)系、減少統(tǒng)治與被統(tǒng)治者距離的手段，它提供向政府反映社會(huì)需求的渠道，并通過這種反饋過程為政府提供統(tǒng)治合法性。美國(guó)從七十年代開始的統(tǒng)治危機(jī)，要求社會(huì)各個(gè)階層--包括中產(chǎn)階級(jí)和社會(huì)下層--改變政治觀念，并改革政黨結(jié)構(gòu)，使之能把四千萬“消失了的選民”帶回政治過程。只有這樣，“美國(guó)的民主”才能真正代表全體選民的利益--而非某些階層的特殊利益。
（2）“個(gè)人總統(tǒng)”
在政黨組織衰落的同時(shí)，我們看到總統(tǒng)作為一項(xiàng)獨(dú)立權(quán)力的崛起。自從新政時(shí)代，總統(tǒng)開始在競(jìng)選中脫離政黨控制，并直接和選民取得聯(lián)系。這離不開兩個(gè)相關(guān)層面的發(fā)展：與政黨獨(dú)立的大眾媒介和現(xiàn)代化通訊技術(shù)，尤其是無線電與電視廣播。在十九世紀(jì)，報(bào)紙是最重要的大眾宣傳媒介。由于在財(cái)政上依賴政黨的贊助，報(bào)紙無例外地成為政黨的喉舌，為政黨的政治目的服務(wù)。進(jìn)入二十世紀(jì)以后，報(bào)紙通過刊登商業(yè)廣告而獲得經(jīng)濟(jì)獨(dú)立，因而產(chǎn)生了獨(dú)立于政黨控制的宣傳媒介。老羅斯福和威爾遜都曾利用報(bào)紙雜志聯(lián)絡(luò)選民。無線電廣播普及后，小羅斯福則不失時(shí)機(jī)地利用新的通訊技術(shù)和選民獲得直接交流。
現(xiàn)代高技術(shù)的發(fā)展使政治競(jìng)爭(zhēng)從以前的勞力密集型轉(zhuǎn)化為資金密集型。這些高技術(shù)手段包括民意測(cè)驗(yàn)、電視大眾媒介、自動(dòng)控制的電話庫(kù)和大批量直接郵遞競(jìng)選傳單等。尤其是大眾媒介和直接郵遞傳單需要大量經(jīng)費(fèi)，使得龐大的競(jìng)選經(jīng)費(fèi)成為競(jìng)選成功的先決條件。政治依賴金錢；競(jìng)選開銷不斷上漲。路維與金斯伯格合著的《美國(guó)政府》一書列舉了歷年全國(guó)所有競(jìng)選的總開支：1956年的總開支為一億半美元，1968年即達(dá)到三億美元，到1976年又將近翻了一倍，而1984年則突破了十億美元大關(guān)。高技術(shù)政治所要求的龐大開支也對(duì)大眾型的政黨政治產(chǎn)生不利影響。以前的勞力密集型政治有利于受到社會(huì)下層所支持的政黨，使之通過發(fā)動(dòng)下層的政治參予，有效地利用人力，并以數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)來抗衡反對(duì)派在經(jīng)濟(jì)與機(jī)構(gòu)資源上的優(yōu)勢(shì)。相反，資金密集型政治更有利于社會(huì)中上層所支持的政黨；新技術(shù)不但使之能更有效地利用所掌握的財(cái)源，而且使具備雄厚資金的候選人得以脫離政黨支持，進(jìn)行獨(dú)立競(jìng)選。
（3）國(guó)會(huì)權(quán)力的有限復(fù)蘇
在近年來，國(guó)會(huì)議員的連任競(jìng)選達(dá)到空前的成功率。在1986和1988兩年，凡是競(jìng)選連任的眾議員，98%都再次成功獲選。參議員連任的成功率也不下85%。同時(shí)“安全選區(qū)”的數(shù)量上升，國(guó)會(huì)選舉的競(jìng)爭(zhēng)性下降。原因是在職議員具有眾多無償獲得的競(jìng)選資源，包括通過選民服務(wù)和已經(jīng)與選民建立起來的感情，并在競(jìng)選中充分利用它們?yōu)樽约簞?chuàng)造良好形象。連任議員也能獲得更多來源的競(jìng)選經(jīng)費(fèi)。國(guó)會(huì)競(jìng)選的經(jīng)費(fèi)來源主要有四個(gè)：聯(lián)邦政府、私人、政黨和派克斯。1988年的眾院選舉中，政黨資助只占6%，而派克斯的貢獻(xiàn)占了36%。這些資金的流向顯著有利于連任議員。1980年派克斯80%的資助捐給競(jìng)選連任的議員，10%給挑戰(zhàn)者，另外10%流向在前任議員退位后，那些有意角逐空位的競(jìng)選者。通過籌資與借款，連任議員每人平均可以募捐18萬美元，花費(fèi)36萬美元；而挑戰(zhàn)者平均只能獲得4.2萬美元，花費(fèi)10萬美元。參院亦存在類似情況：競(jìng)選連任的議員人均集資300萬，而挑戰(zhàn)者只有100萬美元（Wirls，p.21）。連任議員在資金上的優(yōu)勢(shì)不下非連任候選人的3倍，使得前者能夠靠建立“備戰(zhàn)金庫(kù)”，無須花費(fèi)分文即可嚇走挑戰(zhàn)者。這樣，具有良好素質(zhì)的潛在競(jìng)選者就消失了；不能積累足夠經(jīng)費(fèi)，人們就不敢貿(mào)然進(jìn)入競(jìng)選戰(zhàn)場(chǎng)。選民面臨著有限選擇：若非連任議員，即是第三流的挑戰(zhàn)者。這也降低了選舉的實(shí)際意義，使選民更加缺乏興趣主動(dòng)前來投票。
（4）“雙重主權(quán)”與機(jī)構(gòu)爭(zhēng)斗
對(duì)于三權(quán)分立的聯(lián)邦政府，政黨衰落的最后結(jié)果是政府內(nèi)部國(guó)會(huì)與總統(tǒng)的分裂。費(fèi)耳林納指出，在內(nèi)戰(zhàn)與重建時(shí)期，由于政黨的聯(lián)系，國(guó)會(huì)議員存在個(gè)人動(dòng)機(jī)支持總統(tǒng)當(dāng)選。每當(dāng)一黨取代另一黨在總統(tǒng)選舉中獲勝時(shí)，國(guó)會(huì)的黨派成分也相應(yīng)發(fā)生顯著變化，從而使國(guó)會(huì)多數(shù)黨和總統(tǒng)的黨派一致。然而，現(xiàn)代總統(tǒng)和國(guó)會(huì)缺乏在選舉上的聯(lián)系，總統(tǒng)是否當(dāng)選和議員切身利益無利害關(guān)系。既然進(jìn)行獨(dú)立競(jìng)選，議員所依靠的既不是政黨，也不是總統(tǒng)，而是地區(qū)選民的好感。1984年，里根在總統(tǒng)選舉中大獲全勝，共和黨在國(guó)會(huì)卻只增加14個(gè)席位。當(dāng)年有44%國(guó)會(huì)地區(qū)的議員和總統(tǒng)處于對(duì)立黨派。因此，在戰(zhàn)后時(shí)期，兩黨長(zhǎng)期各據(jù)半壁江山，在聯(lián)邦政府內(nèi)形成以民主黨控制國(guó)會(huì)、以共和黨控制總統(tǒng)的“雙重主權(quán)”，繼而引起曠日持久的“機(jī)構(gòu)爭(zhēng)斗”。
（5）美國(guó)聯(lián)邦政府時(shí)隔17年再關(guān)閉政府雇員停薪休假
紐約時(shí)間，2013年10月1日本周一晚間，美國(guó)國(guó)會(huì)兩黨有關(guān)政府支出法案的僵持最終沒能在本周二零點(diǎn)之前的最后期限內(nèi)獲得解決。自10月1日開始，美國(guó)聯(lián)邦政府開始停擺。涉及美國(guó)安全等方面的政府雇員將繼續(xù)工作，但薪水將在國(guó)會(huì)恢復(fù)撥款后到位，這部分員工的人數(shù)達(dá)一百萬，而另有超過八十萬的非例外部門的雇員會(huì)開始停薪休假。
從上周日眾議員提出以將奧巴馬醫(yī)改法案延后一年并減少稅費(fèi)作為附加條件的支出法案之后，各方輿論已經(jīng)傾向于認(rèn)為政府鐵定關(guān)門。奧巴馬政府及其幕僚在之前已經(jīng)明確表明，不會(huì)接受會(huì)影響新醫(yī)保法的任何支出法案，民主黨認(rèn)為共和黨應(yīng)當(dāng)支持一個(gè)相對(duì)“干凈的”、不帶有附加條件的支出法案，與此同時(shí)，眾議院共和黨人對(duì)于奧巴馬醫(yī)改法案的立場(chǎng)未發(fā)生動(dòng)搖。周一晚，眾議院和參議院就要求奧巴馬醫(yī)改延遲一年的預(yù)算法案進(jìn)行了“打乒乓”式的反復(fù)商議與投票。最后眾議院對(duì)于修改過的議案已經(jīng)不再尋求投票。
美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬在周一晚上11點(diǎn)的記者會(huì)上表示：“針對(duì)選舉過后的一個(gè)結(jié)果進(jìn)行的爭(zhēng)執(zhí)，在政府一個(gè)分支產(chǎn)生的內(nèi)部紛爭(zhēng)不應(yīng)影響到整個(gè)政府的運(yùn)行。”在零點(diǎn)前約半小時(shí)，聯(lián)邦政府相關(guān)部門已經(jīng)開始準(zhǔn)備執(zhí)行部分政府部門停止運(yùn)轉(zhuǎn)的計(jì)劃。10月1日0點(diǎn)開始，美國(guó)政府關(guān)停。
此前，美國(guó)共和黨控制的眾院通過將奧巴馬醫(yī)改計(jì)劃推遲一年的議案，以便“省下錢”為政府提供運(yùn)營(yíng)資金；眾院以248對(duì)174票通過廢除醫(yī)療設(shè)備稅，并以231票對(duì)192票通過將醫(yī)改推遲一年提議。但參院隨后對(duì)這一議案進(jìn)行否決。
當(dāng)?shù)貢r(shí)間10月1日到來前數(shù)分鐘，白宮下令聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)關(guān)閉。這也是美國(guó)政府17年來發(fā)生的又一次關(guān)門停業(yè)事件。
分析指出，一旦上述情況再次發(fā)生，就意味著美國(guó)政府將再次發(fā)不出工資、養(yǎng)老金、撫恤金等開支，全美數(shù)以萬計(jì)的公務(wù)員將被迫放無薪假，并且可能永遠(yuǎn)無法討回政府拖欠的工資。
（5）10月17日，正式結(jié)束了美國(guó)聯(lián)邦政府持續(xù)16天的關(guān)門
美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院16日晚投票通過議案，給予聯(lián)邦政府臨時(shí)撥款，同時(shí)調(diào)高其公共債務(wù)上限。美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬在17日凌晨簽署議案，正式結(jié)束了美國(guó)聯(lián)邦政府持續(xù)16天的關(guān)門風(fēng)波。
美國(guó)政府已經(jīng)要求聯(lián)邦政府部門雇員從17日返回工作崗位上班。不過，這份議案并未解決根本問題，美國(guó)政府在幾個(gè)月后將再次面臨“關(guān)門”的危險(xiǎn)和考驗(yàn)。
奧巴馬17日凌晨簽署法案
這項(xiàng)由參議院共和、民主兩黨領(lǐng)袖提出的議案16日晚間在參議院通過后，眾議院連夜開會(huì)，隨后以285票贊成、144票反對(duì)的結(jié)果也通過了這項(xiàng)議案。根據(jù)這一議案，聯(lián)邦政府各部門將獲得預(yù)算運(yùn)營(yíng)到2014年1月15日，同時(shí)把財(cái)政部發(fā)行國(guó)債的權(quán)限延長(zhǎng)至2014年2月7日。美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬在17日凌晨簽署法案，給持續(xù)半個(gè)多月的美國(guó)聯(lián)邦政府“關(guān)門風(fēng)波”畫上句號(hào)，暫時(shí)平息了國(guó)際市場(chǎng)對(duì)美國(guó)可能出現(xiàn)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。
政府雇員恢復(fù)正常工作
白宮行政管理和預(yù)算局局長(zhǎng)西爾維婭·馬修斯·伯韋爾說，聯(lián)邦政府將盡快恢復(fù)正常運(yùn)行。在過去半個(gè)多月時(shí)間里被要求無薪休假的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)雇員將從下一個(gè)工作日起恢復(fù)正常工作。對(duì)于絕大多數(shù)聯(lián)邦政府雇員來說，17日將是他們?cè)谡瓣P(guān)門風(fēng)波”結(jié)束后的第一個(gè)工作日。
“聯(lián)邦政府雇員將在17日早上回來上班，”西爾維婭·伯韋爾說，“對(duì)政府雇員來說，他們?cè)谶^去幾周里經(jīng)歷了很具挑戰(zhàn)性的時(shí)刻。我要向那些不斷為美國(guó)民眾服務(wù)的公務(wù)員表示感謝。”國(guó)際貨幣基金組織總裁克里斯蒂娜·拉加德對(duì)美國(guó)兩黨達(dá)成協(xié)議以避免債務(wù)違約表示贊賞。她同時(shí)表示，美國(guó)政府提高債務(wù)上限造成了美國(guó)財(cái)政政策的不確定性。今后，能夠以一種“可持續(xù)的方式”減少這種不確定性是非常關(guān)鍵的。
財(cái)政問題沒有根本解決
美國(guó)聯(lián)邦政府
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當(dāng)?shù)貢r(shí)間2021年9月30日，拜登簽署了一項(xiàng)臨時(shí)法案，該法案在30日午夜截止日期之前在美國(guó)國(guó)會(huì)獲得通過，避免了美國(guó)政府因資金不足而停擺。
參考資料
[1]
快訊！外媒：拜登簽署一項(xiàng)避免美國(guó)政府關(guān)門的法案 · 今日頭條[引用日期2021-10-02]
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