主要問(wèn)題

本輪宏觀(guān)調控之所以比以往更引人關(guān)注，與經(jīng)濟的發(fā)展、市場(chǎng)的發(fā)育有很大關(guān)系。然而，要深入領(lǐng)會(huì )本輪調控的意義，有必要回顧一下以往的歷程。十四屆三中全會(huì )以來(lái)，我國宏觀(guān)調控的方式從直接轉向間接，調控對象從企業(yè)轉向市場(chǎng)，調控活動(dòng)從條塊集中到中央。初步形成了在中央統一協(xié)調下，以計劃、財稅、金融部門(mén)為主，以間接手段調控引導市場(chǎng)活動(dòng)的宏觀(guān)調控模式。宏觀(guān)調控的能力和水平也邁上了一個(gè)新的臺階。當前，改革發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段，宏觀(guān)調控體系面臨的新問(wèn)題主要是：財政金融政策伴隨的風(fēng)險加大；宏觀(guān)調控中政府與市場(chǎng)的關(guān)系尚未理順；宏觀(guān)調控各部門(mén)間的關(guān)系還不夠協(xié)調。針對這些問(wèn)題，應該通過(guò)改革完善宏觀(guān)調控的基礎；進(jìn)一步理順宏觀(guān)調控體系內部的關(guān)系；完善規則，強化監督，加快立法。盡快將宏觀(guān)調控活動(dòng)納入規范、有序、合法、透明的軌道。

一、宏觀(guān)調控措施伴隨的風(fēng)險加大。隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展階段的轉變，宏觀(guān)調控的主要目標從控制需求過(guò)熱、治理通貨膨脹轉向刺激需求、消除通貨緊縮。適度從緊的財政政策轉變?yōu)榉e極的財政政策。近年來(lái)連續發(fā)行建設國債，保持較大規模的國債投資，在取得積極效果的同時(shí)，財政赤字和債務(wù)規模增加的也較多。此外由于財政性投資還缺少規范和嚴密的管理和監督，透明度也較低，國債投資也存在一定的低效率、伴隨一定的資金回收風(fēng)險。貨幣政策從"適度從緊"轉變?yōu)?穩健",由于金融制度和監管還不完善，因此在擴大貨幣供給，增加信貸投放的同時(shí)，不良貸款的風(fēng)險也在增加。此外，在財政收支緊張的情況下，一些財政性風(fēng)險在向銀行轉移。例如以出口退稅額作為抵押條件取得銀行貸款資金等。總體看，當前的財政貨幣政策伴隨著(zhù)一定的風(fēng)險。

二、行政手段對市場(chǎng)活動(dòng)的干預仍然偏多。當前宏觀(guān)調控中仍然有明顯的行政干預色彩。特別近年來(lái)市場(chǎng)偏冷的形勢下，政府對經(jīng)濟活動(dòng)的直接參與增加，行政干預的色彩也有所增強。一是政府直接投資規模擴大，持續時(shí)間較長(cháng)。政府部門(mén)對投資的調控偏重項目審批，由于投資決策與風(fēng)險責任不對稱(chēng)，決策者利益與項目效益沒(méi)有密切聯(lián)系，影響了投資的效果。二是在一些方面出現了過(guò)度干預的現象。如不恰當地限制市場(chǎng)準入，控制市場(chǎng)價(jià)格，限制競爭，保護落后。三是當經(jīng)濟開(kāi)始升溫時(shí)，為了防止新的過(guò)熱，在信貸資金和土地批租方面有些數量、規模控制等直接管理的方法又開(kāi)始恢復。而一些市場(chǎng)調節措施，例如減稅、調整利率等使用的較少，效果也不明顯。總體看，宏觀(guān)調控中行政手段和直接管理的方法仍然較多，一些經(jīng)濟手段的調控效果也還不夠好。宏觀(guān)調控中政府和市場(chǎng)的關(guān)系需要進(jìn)一步調整。

三、宏觀(guān)調控各部門(mén)間的關(guān)系不盡協(xié)調。經(jīng)過(guò)1998年和2003年的兩次政府機構改革，宏觀(guān)調控部門(mén)機構重疊和職責不清的問(wèn)題得到緩解，但并未徹底根除。宏觀(guān)調控中的越位和缺位現象還不同程度存在。一是財政政策和貨幣政策的相互配合還不夠。實(shí)行積極財政政策時(shí)，由于傳導機制不暢，貨幣政策難以及時(shí)配合；貨幣政策的一些操作措施對財政政策的操作有時(shí)則產(chǎn)生不利影響，例如央行的公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)導致國債利率降低，給財政的國債發(fā)行造成壓力；財政政策的一些操作措施增大了銀行的金融風(fēng)險，例如出口退稅轉為銀行的抵押貸款。二是某些調控活動(dòng)還不夠統一。例如預算編制中基本建設投資預算與政府公共預算分別設置；行政事業(yè)性收費財政部管立項，其他相關(guān)部門(mén)管標準等。這些都一定程度上形成了相互脫節，產(chǎn)生管理漏洞的可能。

改革方向

宏觀(guān)調控是政府的一項重要職能；宏觀(guān)調控的方法、對象取決于經(jīng)濟體制的性質(zhì)；宏觀(guān)調控的目標和任務(wù)取決于特定時(shí)期經(jīng)濟發(fā)展和運行的特點(diǎn)。因此，探討宏觀(guān)調控體系改革的方向，首先需要考慮未來(lái)政府職能轉變、經(jīng)濟體制改革、對外開(kāi)放和經(jīng)濟發(fā)展等諸方面的情況。

一、經(jīng)濟運行特點(diǎn)發(fā)生了重大變化，刺激需求、控制風(fēng)險成為宏觀(guān)調控的主要任務(wù)。在綜合國力有巨大提高的基礎上，到1990年代中期，長(cháng)期困擾中國經(jīng)濟發(fā)展和人民生活的商品供應普遍緊缺已經(jīng)轉變?yōu)橄鄬^(guò)剩。市場(chǎng)供求總格局的這種變化，是一個(gè)帶有根本性的轉折，表明經(jīng)濟增長(cháng)已經(jīng)由供給約束為主的階段轉入需求約束為主的階段。當前雖然國內消費和投資保持較高的增速，但供給跟進(jìn)增長(cháng)的能力比較強大。一些需求熱點(diǎn)，例如電子通訊、汽車(chē)、房地產(chǎn)等，價(jià)格不升反降。基礎原材料和電力緊張的情況，在市場(chǎng)價(jià)格的調節下，預計也會(huì )很快改變。如果考慮到國際市場(chǎng)的情況和增加進(jìn)口的潛力，應該說(shuō)持續的供不應求和通貨膨脹不會(huì )再次發(fā)生。隨著(zhù)經(jīng)濟總量關(guān)系的轉變，我國經(jīng)濟運行的特點(diǎn)必然發(fā)生變化。經(jīng)濟的周期性繁榮不再是結束于過(guò)熱和嚴重的通貨膨脹，而是新的生產(chǎn)過(guò)剩。與此聯(lián)系，宏觀(guān)調控的主要目標也必須在刺激需求和控制經(jīng)濟風(fēng)險之間相機抉擇。刺激需求時(shí)，要盡可能縮小政策措施伴隨的風(fēng)險；在控制經(jīng)濟風(fēng)險時(shí)，要盡可能不影響市場(chǎng)的活力。這些都要求宏觀(guān)調控必須更多地運用經(jīng)濟手段，通過(guò)市場(chǎng)實(shí)施調節。

二、經(jīng)濟體制改革進(jìn)入加快發(fā)育和完善要素市場(chǎng)時(shí)期，宏觀(guān)調控的內容和傳導機制趨于復雜。隨著(zhù)基本經(jīng)濟制度的逐步完善，產(chǎn)權關(guān)系、財產(chǎn)關(guān)系會(huì )進(jìn)一步明確，在此基礎上，要素市場(chǎng)體系會(huì )得到較快發(fā)展完善，市場(chǎng)配置資源的功能不僅表現在商品生產(chǎn)方面，而且將深入到生產(chǎn)要素配置方面。在金融方面，貨幣市場(chǎng)、資本市場(chǎng)和保險市場(chǎng)間的資金將相互流動(dòng)、相互制約；在進(jìn)一步對外開(kāi)放的形勢下，國內金融與國際金融融合的程度會(huì )不斷提高，資金市場(chǎng)和外匯市場(chǎng)間也會(huì )形成更密切的關(guān)系。利潤、利息、稅率等影響資本收益的因素對社會(huì )資金供求總量的影響會(huì )不斷加大。財政貨幣政策的調控內容和傳導機制都趨于復雜。

三、我國經(jīng)濟將在更大范圍、更廣領(lǐng)域和更高層次上與國際接軌，對宏觀(guān)調控的內容和方式提出了新的要求。在經(jīng)濟全球化和加入世貿組織的新形勢下，我國經(jīng)濟必然進(jìn)一步與國際接軌。這就要求宏觀(guān)調控不僅要考慮國內經(jīng)濟運行的情況，也必須考慮國際經(jīng)濟運行的情況；宏觀(guān)調控的方式不僅符合國內情況，也要與國際規則接軌。

若干建議

一、理順宏觀(guān)調控各部門(mén)的關(guān)系，規范穩定各自的職能。黨的十六大報告提出:"完善國家計劃和財政政策、貨幣政策等相互配合的宏觀(guān)調控體系"。要根據報告的精神理順計劃、金融、財政等宏觀(guān)調控部門(mén)間的關(guān)系。計劃的職能目前包括兩方面：其一是從經(jīng)濟發(fā)展和運行的全局進(jìn)行謀劃，提出調控目標；其二是具體安排政府的直接投資項目。由于社會(huì )公共產(chǎn)品和服務(wù)需要由政府提供，因此從未來(lái)看，這兩個(gè)方面的職能都要保留。從改革方向看，計劃今后突出提出宏觀(guān)調控的目標；政府支出的安排則宜集中到財政部門(mén)。從財政職能看，重點(diǎn)要強化公共財政職能，完善轉移支付制度。各級財政支出首先應保證社會(huì )公共產(chǎn)品和服務(wù)的需要；基礎設施建設必須由財政支出的也應盡可能引導社會(huì )資金參與，財政資金不能再投入一般競爭性產(chǎn)業(yè)。金融方面，從提高貨幣政策制定的透明度，針對貨幣市場(chǎng)、資金市場(chǎng)的變化及時(shí)調控角度看，應該加強貨幣政策的獨立性，減少對貨幣政策調整的直接行政干預。政府主要通過(guò)調整宏觀(guān)調控的目標協(xié)調財政和貨幣政策，財政收支和貨幣政策的調整，則需要在財政和央行各自的規則范圍內按程序進(jìn)行。

二、加強立法，在法律規范下實(shí)施宏觀(guān)調控活動(dòng)。隨著(zhù)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的完善和宏觀(guān)調控水平的提高，應該逐步用法律方式穩定和規范宏觀(guān)調控的模式，包括部門(mén)設置、部門(mén)職能和權限的界定等。積極創(chuàng )造條件，制定國家計劃法、投資法、財產(chǎn)法、國民經(jīng)濟穩定增長(cháng)法，通過(guò)法律法規，確定社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟宏觀(guān)調控的基本規則和決策程序，規范協(xié)調宏觀(guān)調控手段和機構的活動(dòng)。適應產(chǎn)業(yè)升級的要求，還應該加強促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)特別是關(guān)于知識經(jīng)濟方面的立法，例如高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法、信息法、電子商務(wù)法等。政府要在法律規范內，依法進(jìn)行宏觀(guān)調控活動(dòng)。

三、加快完善宏觀(guān)調控的基礎。當前宏觀(guān)調控中經(jīng)濟手段的作用不理想，調控措施伴隨的風(fēng)險較大，都與宏觀(guān)調控的基礎不完善有關(guān)。例如銀行和金融企業(yè)的內在機制不完善，權、責、利關(guān)系不對稱(chēng)，造成了國家承擔大部分的金融風(fēng)險責任，同時(shí)以行政手段(控制不良貸款比例等)約束大多數的金融活動(dòng)，使貨幣政策傳導機制不暢，調控措施伴隨的風(fēng)險較大；又如財稅體制不完善，財政支出還不夠規范和透明、各級政府的財權和事權不夠一致、稅收體制也還存在諸多問(wèn)題。這些增加了財政政策的風(fēng)險，限制了減稅措施的實(shí)施。要加快推進(jìn)投融資體制、金融體制、財稅體制改革，促進(jìn)資本等要素市場(chǎng)發(fā)展，盡快完善宏觀(guān)調控的基礎。